Innføringen av New Public Management har vært et forsøk på å forene to motstridende logikker: Markedets krav til effektivitet og statens plikt til trygghet. Det har ikke gått altfor bra.

Har staten gått i vranglås?

Innføringen av New Public Management har vært et forsøk på å forene to motstridende logikker: Markedets krav til effektivitet og statens plikt til trygghet. Det har ikke gått altfor bra.

NPM har skapt strengere kontrollregimer og sammenslåinger som øker lederbehovet, men ikke nødvendigvis effektiviserer.

Holtes Nav-avgang illustrerer et større og viktigere problem

Et system som må prioritere administrasjon på bekostning av kjerneoppgaver, vil uunngåelig ende i problemer.

Ordningen med faste lønnstrinn og titler skulle sikre likebehandling, men kan i praksis virke mot sin hensikt.

Inntrykket som står igjen er at overtallighet og nedleggelser i stor grad rammer de nederste i hierarkiet.

Den nye adelen har adresse i Sveits

Har vi skapt en forvaltning som utøver en form for tvangsmessig selvtekt på bekostning av samfunnsoppdraget?

Hvor ble det av tillitsreformen?

Jens Festbrems

Ikke drep budbringeren

Debatt

Dette er et debattinnlegg som gir uttrykk for skribentens holdninger og meninger. Du kan sende inn debattinnlegg til debatt@dagsavisen.no.

Den siste tidens spetakkel rundt helseforetakene tegner konturene av et problem som synes uunngåelig i møtet mellom statens sterke vern av ansattes rettigheter og New Public Management (NPM).

Tanken om å navigere etter markedsprinsipper uten at det går på bekostning av de statlig ansattes beskyttelse, fremstår tilnærmet umulig. Mangelen på reell fleksibilitet – evnen til å gjøre faktiske kutt og endringer – er et underliggende premiss i dette paradokset.

Det enøyde fokuset på helseforetakene blir å behandle feberen, ikke den underliggende infeksjonen.

I det private næringsliv er kost/nytte-prinsippet avgjørende. Beslutninger må forsvares med målbar effekt. Gir ikke innsatsen tilstrekkelig nytte, endres kursen. Det skaper beveggrunner til effektivisering og bærekraftig kostnadsnivå.

Denne logikken har staten forsøkt å overføre til offentlig sektor gjennom NPM – uten å ta tilstrekkelig hensyn til forskjellen i formål og rammeverk. Staten skal også tenke kost/nytte. Ikke med tanke på lønnsomhet, men på størst mulig samfunnsnytte for fellesskapets midler.

Forskjellen ligger i ansvaret. I privat sektor straffes ineffektivitet med oppsigelser eller konkurs, mens staten finansieres over skatteseddelen. Når administrasjon og lederlønninger vokser, er det fellesskapet som betaler – ofte gjennom kutt i stillinger eller tilbud. Derfor krever offentlig forvaltning større måtehold og åpenhet.

Det handler om ansvarlighet, ikke moral.

Når staten vil ha de beste spesialistene innen helsefag og samtidig konkurrere om «rakettforskerne» innen ledelse og kommunikasjon – jf. ansettelsen av Kim Hannisdal – uten det private næringslivs mulighet til å kutte kostnader, blir det kostbart.

I helseforetakene alene finnes 7.500 ledere, som i snitt leder 26 ansatte. Andelen administrative stillinger har vokst dobbelt så raskt som antall ansatte fra 2015 til 2021. RHF-ledelsen mottar høye lønninger samtidig som behandlingstilbud legges ned og mangelen på helsepersonell er prekær.

Helsespesialistenes kompetanse har direkte og målbar effekt på pasientbehandlingen. Gevinsten av de beste lederne er vanskeligere å måle.

Som professor Tom Karp påpeker: «Lederismen postulerer at ledelse betyr mer for en organisasjons resultater enn ansatte, organisering, kultur og omgivelser».

Når to ledere innen kommunikasjon og ledelse i Helse Nord koster like mye som sju sykepleiere eller fire sykehusleger, må effekten kunne synliggjøres.

Styreleder i Helse Sør-Øst, Svein Gjedrem, forsvarer lønnsnivået med uttalelsen: «Vi snakker om de smarteste av oss». Påstanden flukter fint med Karps observasjon om lederisme: «I samme åndedrag sprer de ideen om at gode ledere er mangelvare – nærmest supermenn eller i sjeldne tilfeller kvinner – og at de bør lønnes klekkelig».

Det samme mønsteret gjelder i staten for øvrig, der NPM har skapt strengere kontrollregimer og sammenslåinger som øker lederbehovet, men ikke nødvendigvis effektiviserer.

Lederlønningene vokser: Fra én over to millioner kroner i 2023 til 18 i 2025, og over 60 ledere fikk lønnsvekst over frontfaget. Nasjonalt har antallet ledere ifølge SSB økt med 70.000 på ti år – 41 prosent mot arbeidsstyrkens 9 prosent.

Veksten omfatter også offentlig sektor, der 300 statlige ledere i 2021 tjente mer enn statsministeren. Tallet har neppe sunket.

Ifølge nylig avgåtte Nav-direktør Hans Christian Holte skyldtes fjorårets overforbruk på arbeidsmarkedstiltak «fravær av gode styringsmekanismer». Han hevder altså at feilen ikke først og fremst ligger hos enkeltpersoner, men i systemet.

Et system som må prioritere administrasjon på bekostning av kjerneoppgaver, og som mangler reell mulighet til å justere, vil uunngåelig ende i problemer – uansett hvem som sitter ved roret.

Dette illustererer en grunnleggende, statlig utfordring, der offentlig forvaltning er nesten tredoblet siden 1970, mens befolkningen i samme periode har økt med om lag 30 prosent.

Mye av veksten skyldes nye oppgaver, økte krav til rapportering og et større omsorgsansvar, noe som igjen har ført til et stadig mer komplekst byråkrati. Reformene som skulle gjøre staten slankere og mer resultatorientert, tilfører ofte nye lag av byråkrati oppå eksisterende strukturer.

Akademia er ikke unntatt. Som Tom Karp skriver, er kunnskap i dag først og fremst et økonomisk gode: «Forskning og vitenskapsproduksjon er endret fra å være en ‘ressurs’ til en ‘motor’ for økonomisk vekst. Kunnskap pakkes inn, selges og distribueres som en vare, der det er behov og betalingsvilje».

De tabloide krigstypene burde ikke handle om direktørene, men om at dette antakeligvis er en uunngåelig konsekvens av systemet.

Uten reell adgang til å gjøre nødvendige endringer, oppstår en strukturell vranglås. Ordningen med faste lønnstrinn og titler skulle sikre likebehandling, men kan i praksis virke mot sin hensikt: Den gjør det vanskelig å redusere kostnader uten å opprette nye stillinger eller flytte folk oppover i hierarkiet.

Resultatet er en selvforsterkende vekst i administrasjon og lønnsnivå.

Digitalisering og modernisering skulle gjøre staten smartere og mer resultatorientert, men i praksis har den påførte kompleksiteten fråtset i gevinstene. Ordningene som skulle skape forutsigbarhet og rettferdighet, beskytter nå kun de som allerede er innenfor.

Når lønnsvekst i staten er løsrevet fra både marked og konjunktur, blir trygghet, stabilitet og lønn et sett med fordeler forbeholdt staten – privilegier som speiler systemets selvtekt.

Dette skyldes verken grådighet eller vanstyre – det er et direkte resultat av hvordan reglene er utformet.

Virkeligheten er langt mer sammensatt, men inntrykket som står igjen er at overtallighet og nedleggelser i stor grad rammer de nederste i hierarkiet, mens statens høybårne seiler relativt uforstyrret gjennom stormen.

I dette lyset fremstår også oppstandelsen rundt Nav-direktør Hans Christian Holtes avgang som en noe malplassert harme. Holte går ikke fra å være direktør til bruker av Nav, men fra én toppstilling i staten til en annen.

Det er selve poenget: Systemet bærer sine egne videre.

Så hvem vokter forvalterne? Fungerer systemet slik det var ment – eller har vi skapt en forvaltning som utøver en form for tvangsmessig selvtekt på bekostning av samfunnsoppdraget?