Svalbard etter kullgruvealderen – hva nå med norsk suverenitet og likebehandling?
Kan Norge vedta nasjonale reguleringer som forbyr andre nasjoner å drive gruvedrift på Svalbard?
Mandag 4. mai stengteStore Norske gruveinngangen til gruve 7. Med det er 110 år med norsk gruvedrift på Svalbard nå historie. Debatten har gått, både med tanke på klimapåvirkninger, men også om dette er en klok beslutning sett fra et geopolitisk perspektiv. Gruva har jo vært en garantist for opprettholdelse av lokalsamfunnet i Longyearbyen, og dermed også for norsk suverenitetshevdelse. I kjølvannet av stengingen aktualiseres derfor på ny noen sentrale problemstillinger som springer ut fra Svalbardtrakteten.
Svalbardtraktaten (1920)gir Norge full suverenitet over Svalbard,som før traktaten var å betrakte som folkerettslig ingenmannsland (*terra nullius*). I tillegg til å anerkjenne norsk suverenitet, setter Svalbardtraktaten folkerettslige rammer for norsk suverenitetsutøvelse på øygruppen. Et relevant eksempel på dette er at borgere av andre traktatparter har rett til opphold på Svalbard samt lik rett som nordmenn til å drive nærmere fastsatte aktiviteter, som for eksempel jakt, fiske, gruvedrift og næringsvirksomhet.
Farlig og uansvarlig
Gjennom suverenitetenhar Norgeeksklusiv kompetanse til å vedta egne lover og håndheve disse, samt å fastsette sitt eget styresett på Svalbard. Selv om de andre traktatpartene anerkjente Norges «fulle og uinnskrenkede» («full and absolute») suverenitet (artikkel1), ble denne anerkjennelsen gjort med visse forbehold, nemlig «de vilkår som er fastsatt i nærværende traktat» («the stipulations of the present Treaty»).
Svalbardtraktaten forbyrdiskriminering basert på nasjonalitet innenfor noen særskilte områder. Etter artikkel 2 skal partenes skip og borgere ha lik rett til fiske og jakt på Svalbard og i Svalbards sjøterritorium. Det presiseres at «Det tilkommer Norge å håndheve, treffe eller fastsette passende forholdsregler til sikre bevarelsen og – om nødvendig – gjenopprettelsen av dyre- og plantelivet». I henhold til artikkel 3 gjelder lik rett til adgang og opphold samt til allslags maritim-, industri-, bergverks- og handelsvirksomhet («commercial operations»).
Det er nettopp her en ny problemstilling nå havner på spissen: kan Norge vedta nasjonale reguleringer som forbyr andre nasjoner å drive gruvedrift i lys av at nedleggelsen av gruve 7?
Forutsetningen forå nyte rettighetene som oppstilles i Svalbardtraktaten i lys av likebehandlingsprinsippet er at borgerne «retter sig efter de stedlige lover og forskrifter». Likebehandlingskravet etter artikkel 2 og 3 innebærer et vern mot diskriminering på grunnlag av borgernes nasjonalitet. Det må imidlertid påpekes at det ikke eksisterer et forbud mot forskjellsbehandling basert på annet saklig grunnlag. Teoretisk kan man derfor nå tenke seg at Norge kan innføre en lov som fastslår at gruvedrift på Svalbard skal være forbudt basert på klima-/miljøhensyn. En slik lov ville være helt i tråd med politiske og rettslige visjoner om at alle stater skal kutte sine utslipp og arbeide for å bevare naturen. Det må også påpekes at en slik lov, hvis vedtatt, vil gjelde alle traktatsparter på like vilkår. Følgelig vil den ikke være i strid med diskrimineringsforbudet i Svalbardtrakten.
Samfunnsgulvet på Svalbard svikter
Det er likevelingenting som tyder på at vedtakelse av slik lovgivning står på den politiske agendaen. Tvert imot. I forbindelse med at det nå er flere utmål som faller i det fri (rettigheter til å utvinne mineraler og bergarter er ikke lenger eksklusive for Store Norske), har departementet uttalt at eventuelle nye søknader om gruvedrift må håndteres innenfor reglene i den eksisterende bergverksordningen. Miljøhensyn vil da kunne tilsi at søknader ikke innvilges, men dette vil ikke eksplisitt være et resultat av en ny lovgivning som gjelder innenfor Svalbardtraktatens geografiske virkeområde. Hensynet til å opprettholde lav spenning i Arktis taler også mot innføringen av et generelt forbud mot gruvedrift på Svalbard. Russiske statseide selskaper (nå Arktikugol) har siden 1913 drevet gruvedrift i Barentsburg, med en årlig produksjon på ca. 100 000 tonn kull hovedsakelig til lokal kraftproduksjon for de ca. 300 innbyggerne der. Hvis Norge stenger denne gruven gjennom å vedta ny lovgivning, vil Russland kunne hevde at deres rett til likebehandling og bosetting undergraves.
Med utfasing av gruvedriftsatser Norge på andre næringer. Da stortingspresidenten besøkte Svalbard i april, trakk han frem turisme og forskning. Hvorvidt disse aktivitetene er omfattet av likebehandlingsplikten, må bero på en tolkning av bestemmelsene i Svalbardtraktaten. Når det gjelder turisme, er det mye som taler for at det er omfattet av handelsvirksomhet («commercial operations»). Norge kan imidlertid også her vedta reguleringer for å ivareta miljø og sikkerhet som gjelder alle operatører, uavhengig av nasjonalitet.
En kostbar misforståelse om Svalbard
Når det gjelder forskning, utgjør dette en betydelig del av den nåværende aktiviteten på Svalbard. Svalbardtraktaten gjenspeiler dette, om enn begrenset, i artikkel 5. Første ledd i denne bestemmelsen omhandler opprettelsen av en meteorologisk stasjon, og anses ikke lenger som aktuell. Andre ledd dreier seg om vitenskapelig forskning, hvoretter en egen overenskomst om betingelser «shall be concluded». Det er imidlertid ikke blitt inngått noen slik overenskomst etter at traktaten ble vedtatt og trådte i kraft for over 100 år siden. Forskning er heller ikke eksplisitt nevnt i de artiklene som omhandler likebehandlingsprinsippet (artikkel 2 og 3). Selv om forskning som sådan ikke skulle være omfattet av likebehandlingsplikten, har Norge betydelig interesse av internasjonalt forskningssamarbeid.
Impulsvedtak om «medisinsk kullgruvedrift» på Svalbard
Forskningsstasjonen i Ny-Ålesunder et eksempel på det, hvor flere nasjoner er representert. Samtidig må det fremheves at forskning på Svalbard også er på vei å bli en sentral geopolitisk brikke, hvor stadig flere nasjoner ønsker å tilslutte seg avtalen, blant annet for å bedrive forskning på øygruppen. Norge vil trolig fortsette satsingen på internasjonalt forskningssamarbeid på Svalbard, men det er også sannsynlig at spørsmål om traktatens anvendelsesområde vil komme på spissen i relasjon til forskning.
Gjenåpning av kulldrift på Svalbard er et ansvarlig valg
Hensynet til lav spenning i Arktis skaper stadig nye utfordringer. Rekkevidden av aktivitetene som er underlagt likebehandlingsplikten, kan bli utfordret av andre traktatparter basert på ulike interesser. Dette kan aktualiseres dersom Norge gjennom lovregulering gradvis og effektivt avvikler aktiviteter som klart faller inn under likebehandlingsprinsippet, som for eksempel gruvedrift. En forsterket effekt kan skapes dersom Norge i stedet prioriterer aktiviteter som sett med norske øyne anses å være utenfor traktatens anvendelsesområde, slik som vitenskapelig forskning. Som en strategisk øygruppe i Arktis, underlagt norsk suverenitet og med rettigheter til andre stater, vil Svalbard fortsette å befinne seg i skjæringspunktet mellom folkerett og geopolitikk i tiden som kommer – der både politiske og rettslige spørsmål settes på agendaen.