Herold

Forsvarssjef Eirik Kristoffersen har tatt til orde for mer kontinuerlig forsvarsplanlegging. Bakgrunnen er enkel: Sikkerhetspolitikken, teknologien og måten krig føres på endrer seg raskere enn før. Da blir det vanskelig å styre Forsvaret gjennom planer som bare oppdateres med mange års mellomrom.

Det er grunn til å stille spørsmål ved om måten Norge planlegger utviklingen av Forsvaret på er godt nok tilpasset den virkeligheten vi står i.

Langtidsplanene har vært det viktigste styringsverktøyet i norsk forsvarspolitikk. Gjennom planene bestemmer Stortinget hvordan Forsvaret skal utvikles, hvilke kapasiteter som skal bygges opp og hvor mye penger som skal brukes.

Modellen har gitt stabilitet og forutsigbarhet. Men den bygger på en forutsetning: at verden endrer seg relativt langsomt.

De siste årene har det vist seg at dette ikke lenger er tilfellet.

Raskere endringer

Krigen i Ukraina har på kort tid forandret forståelsen av moderne krigføring. Droner, sensorer og presisjonsvåpen spiller en langt større rolle enn vi tidligere trodde. Samtidig utvikler teknologien seg raskt.

Den sikkerhetspolitiske situasjonen i Europa er også blitt mer uforutsigbar.

I Forsvarsanalysen 2025 peker Forsvarets forskningsinstitutt på at forsvarsplanlegging nå må skje under det de kaller «dyp usikkerhet». Det betyr at det er vanskeligere enn før å vite hvordan fremtidige konflikter vil se ut.

Når usikkerheten øker, blir også langsiktig planlegging vanskeligere.

Planene må justeres oftere

Dette ser vi også i praksis.

Langtidsplanen for Forsvaret ble vedtatt med bred politisk støtte og et historisk økonomisk løft. Likevel oppsto det etter kort tid behov for nye vurderinger. Før påske la regjeringen frem en revidert langtidsplan med økte bevilgninger og nye prioriteringer.

Forutsetningene kan altså endre seg raskere enn planene.

Et vanskelig dilemma

Forsvarsplanleggingen står i denne sammenheng overfor et grunnleggende dilemma.

Mange av systemene Forsvaret trenger tar betydelig tid å utvikle og anskaffe. Ubåter, fregatter og kampfly kan bruke tiår fra beslutning til levering.

Når slike investeringer er gjort, binder de store deler av forsvarsbudsjettet fremover. Samtidig har vi sett at både teknologi og trusselbilde kan endre seg underveis.

Balanse i forsvarsstrukturen

En annen utfordring oppstår når nye kapasiteter foreslås lagt inn i strukturen underveis. Da må man samtidig vurdere helheten: Om de nye elementene faktisk lar seg forene med ambisjonene og ressursene i langtidsplanen.

Skal noe nytt inn, må andre ting ut, eller man må øke bevilgningene underveis, slik vi har sett ved flere anledninger, ikke minst i den reviderte langtidsplanen regjeringen nylig har lagt frem.

Tidligere forsvarssjef Sverre Diesen har i mange år pekt på at oppgaver, struktur og ressurser må være i balanse og typisk hevdet at nye elementer ikke kan legges til uten at man også ser på helheten. Det gjelder både funksjonelt og økonomisk. Hvis ikke risikerer man at strukturen blir større enn det økonomien kan bære, og at kombinasjonen av kapabiliteter ikke er den som gir størst mulig forsvarsevne per investert krone.

Blanke ark

Senest i februar i år hevdet Diesen at Forsvaret må starte med blanke ark og tegne opp en ny langtidsplan, fordi den opprinnelige planens økonomiske forutsetninger allerede har sprukket dramatisk. Det skyldes delvis at prisene i forsvarsmarkedet har økt, men først og fremst at den opprinnelige planen helt manglet en realistisk balanse mellom investering og drift.

Det motsatte kan også skje dersom slike helhetlige vurderinger ikke gjøres underveis. Da kan man ende opp med å utsette eller droppe elementer som egentlig burde vært en del av strukturen, rett og slett fordi ressursene allerede er bundet opp i andre prioriteringer.

Hva betyr kontinuerlig planlegging?

Det er i denne sammenhengen forsvarssjefen har tatt til orde for mer kontinuerlig langtidsplanlegging.

I en kronikk i Forsvarets Forum peker han på at erfaringene fra krigen i Ukraina viser hvor raskt både teknologi og militære behov kan endre seg. Planleggingen må derfor kunne tilpasses underveis.

Mer kontinuerlig planlegging betyr i praksis tre ting.

For det første må planene kunne justeres mens de fortsatt gjelder. Prioriteringer kan måtte endres, og investeringer kan måtte flyttes dersom situasjonen endrer seg.

For det andre må erfaringer fra konflikter og teknologisk utvikling tas inn raskere i planarbeidet.

For det tredje må utviklingen av Forsvaret i større grad styres gjennom løpende analyser og vurderinger, ikke bare gjennom nye langtidsplaner hvert fjerde eller åttende år.

Langtidsplanen vil fortsatt være viktig, men den må fungere mer som et rammeverk enn som en fast oppskrift for hele perioden.

Hva kan det bety?

Med en mer kontinuerlig og helhetlig planlegging vil også styringen av Forsvaret måtte endre seg.

Kapasiteter må i større grad kunne utvikles og oppgraderes underveis. Samtidig må analyser av teknologi, trusler og operative erfaringer oppdateres oftere. Her vil forskningsmiljøer som FFI spille en viktig rolle.

Krav til forvaltningen

Samtidig reiser en mer dynamisk forsvarsplanlegging også viktige forvaltningsmessige spørsmål. Når teknologi, anskaffelser og operative behov endrer seg raskere, vil også beslutninger om investeringer måtte tas raskere enn det dagens system for statlig prosjektstyring er utformet for.

Ordninger som ekstern kvalitetskontroll, konseptvalgutredninger og de krav til dokumentasjon og etterprøvbarhet som blant annet følger av Riksrevisjonens kontrollregime, er etablert for å sikre forsvarlig bruk av offentlige midler.

Dersom tempoet i forsvarsplanleggingen øker, vil det derfor kunne oppstå et press for å forenkle slike prosesser. Det kan være nødvendig for å holde tritt med utviklingen, men innebærer også økt risiko for feilinvesteringer eller overinvesteringer.

Dermed oppstår det også et politisk og forvaltningsmessig dilemma knyttet til en mer dynamisk forsvarsplanlegging.

Nye krav i politikken

Det vil også stille nye krav til politikken.

Forsvarspolitikken kan ikke bare behandles når nye langtidsplaner legges frem. Den må følges tettere og vurderes oftere i lys av utviklingen i sikkerhetspolitikken – hvis ikke risikerer vi at planene igjen blir liggende etter virkeligheten.